湘江新区航拍图。（资料图）

□姜向阳（湖南工商大学工商管理学院）

2026年5月9日，湖南省委、省政府正式公布《关于推动城市高质量发展的实施意见》。文件共二十四条，涵盖城市体系优化、创新动能激活、宜居品质提升等多个领域，有一句话，很多人读了，觉得不过是又一个文件术语——“坚持运营前置，鼓励以市场化方式改造盘活老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋。”

但如果真正读懂这四个字的分量，就知道它指向的是一个被长期忽视、却直接影响城市更新质量的核心问题：钱花了，项目建了，然后呢？

为什么这四个字值得关注

2025年5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，在中央层面正式提出：城市更新要建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，同时从REITs、专项债券、资产证券化等多个渠道打开城市更新的资金通道，鼓励建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

住建部在2026年4月进一步明确，要建立城市体检与城市更新一体化推进机制，把城市体检查找出的问题转化为城市更新项目和行动，以体检结果作为城市更新的决策依据和规划编制的基本遵循。各省住建厅随即跟进落实，“先体检、后更新，无体检、不更新”正在成为全国层面的工作共识。

这意味着什么？意味着中央的政策框架已经非常清楚：城市更新不是“建完拉倒”，而是要从一开始就考虑“谁来用、谁来管、怎么维持”。湖南省委文件在这个节点上提出“运营前置”，不是赶时髦，而是对中央精神的精准落实。

湖南已在做的那些探索

在省级文件的顶层设计之下，湖南各地已悄然出现了若干实践尝试，尽管它们还不叫“运营前置”，但骨子里干的正是这件事。

2023年至2024年，长沙县完成35个农安房小区的改造，惠及居民1.1万余户，图为改造后的开元路片区。长沙县住房和城乡建设局供图

案例一：长沙县星沙街道开元路片区

这个项目入选了省住建厅2024年8月发布的《湖南省城镇老旧小区改造典型项目案例集》。项目以县属国企星城控股集团为实施主体，采用“打捆发行”模式统筹规划和运营，将23个老旧小区与周边农贸市场联动改造，发行专项债券融资1200万元；改造后推动专业化物业接管，并设立物业专项维修资金账户，建立了改造后的长效管理机制。

这一案例的关键启示是：当国企作为实施主体统筹改造和后续运营时，“改造—运维”的衔接是可以做到的。

案例二：文艺路街道的“大物业”实验

长沙市芙蓉区文艺路街道一度是“四不管”的老大难——46个老旧小区，分属4家物业公司管理，每家只管自己那一摊，门岗缺人、绿化失管、停车混乱，投诉居高不下。

2022年下半年起，街道探索大物业共建新模式，在4个社区46个老旧小区全面铺开，经过常态化考核、优中选优，最初的4家合作物业公司缩减至2家。据湖南日报·新湖南客户端2025年7月8日报道，识字里社区大物业项目经理吴雄（卓艺物业）算过一笔账：街道根据各社区公共收益、卫生费收取等差异“肥瘦搭配”，运营成本实现以盈补亏，总体收支平衡。三年间，片区内新增340余个停车位、40余处电动车棚，公共闲置资源得到释放，每年节约财政支出110余万元。

这是一个在街道层面验证了“运营逻辑可行”的样本。

案例三：长沙油脂厂的活化利用

长沙油脂厂•1936吸引了年轻人光顾。

2025年7月5日，新湖南客户端以《“老油厂”蝶变“新秀场”》为题，报道了一个工业遗产活化的案例：天心区劳动西路与湘江中路交会处，原长沙油脂厂旧址，2025年7月4日正式焕新投入运营。其前身为1936年成立的中国植物油料厂长沙办事处。改造后的油脂厂由市属国企长沙城发文旅集团运营，引入策展商业、文化创意、潮流零售、潮玩娱乐、体验餐饮等多元新兴业态，吸引品牌主理人、艺术家与年轻群体参与，成为长沙工业遗存改造的代表性项目之一。

这三个案例规模不同、路径各异，但有一个共同特征：项目在推进过程中，不约而同地由国企或街道统筹，提前考虑了后续运营的逻辑。不过，必须指出：这些都还是个案探索，尚未形成可复制、可推广的系统性机制，也尚未以“运营前置”为原则进行制度化的流程设计。

城市更新“运营前置”难在哪？

既然“运营前置”逻辑上说得通，个别案例也验证了可行性，为什么它至今没有成为湖南城市更新的主流操作？这背后有三重结构性障碍。

第一重障碍：立项环节缺乏运营审查维度。现行项目审批流程以工程建设为核心，从立项、可研、批复到施工、验收，整条链条都在回答一个问题：“这个工程建不建、合不合规”。没有人回答：建成之后，谁来运营，怎么维持。运营方案的可行性审查，在现有审批框架中是缺位的。一个小区改不改造、怎么改，由工程可研报告决定；至于改造后物业费怎么收、小区公共收益从哪来、商业配套能否养活运维团队，这些决定项目可持续性的关键问题，没有硬性审查要求。

第二重障碍：产权碎片化制约规模运营。老旧小区的产权状况极为复杂。在湖南的大量老旧小区中，房屋产权分散在原产权单位、个人业主、原拆迁户等多个主体手中，涉及多个历史遗留问题。改造完成后，物业公司入驻，面对的往往是一个产权高度碎片化、难以形成统一运营规模的局面。这也是为什么文艺路街道要费那么大力气把4家物业公司整合成2家——不是不想“运营前置”，而是存量资源的产权基础不支持大规模的统一运营。

第三重障碍：回报周期错配制约社会资本进入。这是当前城市更新招商难的核心症结之一。从多地实践来看，城市更新项目的运营回报期往往需要8至15年，而市场上的社会资本普遍期望3至5年内回本。这个错配不是个别现象，而是结构性矛盾：政策资金可以支持建设投入，但运营期的持续性资金缺口，难以纳入原有的专项债、补贴等资金渠道。

三重障碍叠加，共同构成了“运营前置”在湖南落地的制度性阻力。正因如此，需要一个更系统的外部参照——去看看那些已经在这道坎上走通了的地方，是怎么做的。

一个值得参照的样本

跳出湖南，看向其他地方，会发现“运营前置”在一些城市的实践中已经被更系统、更彻底地推进，对湖南有直接参照价值——而它们的突破口，恰恰是在上述三重障碍上各找到了一条出路。

安徽宁国河沥溪——以运营前置推动整街更新。徽省宁国市河沥溪片区是近两年颇受关注的旧城更新样本。宁国市按照“全生命周期管理”的要求推进该片区更新，确立“自主投资、自主建设、自主运营、自负盈亏”的原则，将多个项目打包为一个整体更新单元，公益性项目与经营性项目统筹谋划——两类项目的收益互补，使得整个片区的更新投入可以实现自我平衡。

据安徽省住建厅推介材料，自2024年9月老街开街以来，该片区共吸引游客约180万人次，带动商户营收约2300万元，位居宣城城市更新项目前列。

河沥溪的核心启示在于：公益性投入和经营性回报，不是天然矛盾的，只要前期策划做深、做细，两者是完全可以打通的。关键不在于有没有钱，而在于有没有把账算清楚。河沥溪的账算得很清楚——经营性收益覆盖公益性成本，社会资本才有了进场的底气。

对比之下，湖南的实践目前仍以“点状探索”为主，尚未形成全周期运营的系统性机制。河沥溪将多个项目打包联动、统一策划统一运营的做法，对湖南推进城市更新由“碎片化”走向“系统化”，具有直接的借鉴意义。

怎么推动“运营前置”？

核心是在现有制度框架内，把“运营前置”的逻辑嵌入已有的工作流程，而不是另起炉灶。可从审查机制、项目包装、资金工具、试点推广四个维度分步推进。

建议一：在立项审批阶段嵌入运营可行性审查。具体而言，凡申请省级及以上财政资金支持的城市更新类项目，在提交工程可行性研究报告的同时，应要求提交运营方案及财务测算报告，明确运营主体、运营模式、投资回收周期等关键信息。在此基础上，建立第三方运营可行性评估机制：由省住建厅牵头建立或认定一批具有城市更新运营方案评估能力的专业机构，对运营方案的可行性、回报周期的合理性、资金使用的合规性进行第三方审查评估，出具评估意见，作为项目立项审批的重要参考。

建议二：以产权整合为基础，推动“肥瘦搭配”的项目包装。借鉴河沥溪“公益性+经营性”打包的经验，鼓励各地在申报城市更新项目时，以片区为单位进行整体打包，将公益性强的老旧小区改造与经营性强的商业活化项目统筹谋划，实现不同收益类型项目之间的收益互补，从而扩大可运营资源的规模，为市场化运营创造条件。

建议三：用足现有政策工具，打通运营期资金通道。《关于持续推进城市更新行动的意见》已明确鼓励通过REITs、专项债券、资产证券化等渠道支持城市更新，省级层面可以进一步明确：这些工具重点支持的不仅是“建设端”，也应覆盖“运营端”——对于有稳定现金流的城市更新项目，应允许将运营期收益纳入项目融资的信用基础，让专业运营商获得足够的资金支撑。

建议四：长株潭三市率先试点“运营前置”评审机制。长沙、株洲、湘潭三市在城市体量、更新需求和市场化程度方面均有较好基础，可率先在省住建厅指导下，探索将运营可行性审查纳入城市更新项目立项审批的必备环节，形成可在全省复制的操作规范。

“运营前置”四个字，写进文件容易，落地执行难。它需要打破的是一套已经运转了几十年的惯性思维：决策以工程合规为标准，资金以建设投入为口径，考核以完工交付为节点。

但难，不意味着做不到。长沙县的小区改造、文艺路街道的“大物业”、油脂厂的活化利用，这些身边的案例已经证明：当运营的逻辑被提前纳入考虑，项目就更有生命力。

政策框架已经搭好，本地探索已有参照，现在需要的，是把“运营前置”从文件中的四个字，变成立项审批流程中的一个硬性环节。落地的颗粒度，决定这四个字最终的含金量。